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打造上饒城鄉管理史上的“裏程碑”

2018-07-02 08:29:35來 源:上饒日報      評論:0點擊:
——我市城鄉管理兩個《條例》誕生記 
 
 
  本報記者 塗映紅
 
  天下大治,起于法治。6月22日下午,《上饒市城市管理條例》和《上饒市農村居民住房建設管理條例》實施動員大會召開。這兩個條例的實施,標志著上饒市城市管理和農民建房管理邁入了新的法治軌道。
 
  《上饒市城市管理條例》于2018年1月1日起施行。該條例是我市制定的第一部實體性法規。
 
  《上饒市農村居民住房建設管理條例》于2018年7月1日起施行。這是全國第一部規範農民建房及其監督管理活動的地方性法規。
 
  兩個《條例》扣住了“打造大美上饒”的“痛點”,解決了“加強城鄉管理”的“難點”,明確了“政府履職盡責”的“支點”。它們既是我市地方立法的開篇之作,更是加強城鄉建設管理的點睛之筆,是上饒城鄉管理史上一座意義非凡的“裏程碑”。
 
  兩個《條例》爲何傾情城市與鄉村,又是如何出爐的呢?讓我們將時間的指針撥回——
 
  醞釀:
 
  精心選題,鎖定“大美上饒”發展目標
 
  2015年11月20日,省第十二屆人大常委會第二十一次會議決定,上饒市人大及其常委會可以開始制定地方性法規。12月底,市人大常委會成立法制工作委員會,正式進入“地方立法時間。”
 
  是否具備立法能力,還需要看一個地方是否有立法工作機構和立法工作人員隊伍。2016年,我市立法工作先期在選人用人和建章立制上下功夫。市人大常委會法工委選拔招錄立法工作人員,並建立相關制度。市政府法制辦積極籌劃成立立法科室,並選拔招錄工作人員。同時,市人大常委會積極著手制定管立法的法規——《上饒市立法條例》。該《條例》經省十二屆人大常委會第三十三次會議批准,于2017年5月31日公布施行。
 
  按照立法條例的規定,制定地方性法規要經過法規案的提出、審議、表決通過、報請批准、公布施行五個環節。《上饒市城市管理條例》《上饒市農村居民住房建設管理條例》正是按照上述立法程序依法規範有序推進的。
 
  立好地方法,如同一次考試,能否交出讓人民群衆滿意的“答卷”,無疑是一次嚴峻的考驗。而要立好地方法,選題非常關鍵。
 
  “城市管理和農民建房管理之所以被關注,絕不是偶然的。”市人大常委會主任汪東進介紹,2016年9月24日,中國共産黨上饒市第四次代表大會召開,會議提出了“決勝全面小康,打造大美上饒”的發展目標。所謂“大美上饒”,最直接的理解是“城市美、鄉村美”,具體而言,就是要解決城市管理和農村建房工作中出現的一些“痛點”問題,例如體制不順、職責不清、依據不足、監管不力等。因此迫切需要出台地方性法規,從制度層面解決當前我市城市管理和農村建房管理中存在的突出問題,推進這兩項工作制度化、規範化、法制化。
 
    我市立法工作充分考慮地方改革和發展的需要。經市委研究同意,市人大常委會決定從城市管理、農村建房管理入手,將《上饒市城市管理條例》《上饒市農村居民住房建設管理條例》列入2017年立法計劃,將黨委的意志、人民群衆的共同願望上升到法律法規高度。
 
  在沒有立法經驗的情況下,尤其是全國沒有一個地方出台規範農民建房的法規,這樣的選題對我市立法工作而言,無疑是一次難度較大的挑戰。法規起草部門、市政府法制辦、市人大相關專工委通力合作,全程參與立法調研、考察、論證等工作,可謂“做足了功課”,僅起草准備,就查閱、研究、參考了多項法律、行政法規、省地方性法規、中央文件、國家標准、部門規章和政府規章達60余件。紮實的前期准備工作爲立法的順利推進打下了堅實的基礎。
 
  起草:
 
  精雕細琢,力求每句條文都經得起推敲
 
  2017年,是我市立法工作進入實質性階段的一年。市委書記馬承祖高度重視、高位推動立法工作,在大會小會上反複強調立法工作的重要性,並要求各單位各部門全力配合。市人大常委會主任汪東進多次帶隊外出考察,聽取修改情況的彙報,組織召開市直單位主要領導座談會,協調各項工作等,確保條例草案審議工作按時按質完成。
 
  “依法立法、科學立法、民主立法這些原則,在這兩部法規的制定過程中得到充分體現。”市人大常委會法工委主任周建新說。
 
  2016年12月,市城管局成立起草工作領導小組,組織起草《上饒市城市管理條例(草案)》。2017年初,由市規劃局、市國土局等部門成立了起草工作組,共同起草《上饒市農村居民住房建設管理條例(草案)》。
 
  周建新介紹,我們在起草《上饒市城市管理條例(草案)》時,借鑒了國家民事立法經驗,科學確定了采取先總後分的立法模式,先立城市治理的通則性“母法”城市管理條例,定好體制機制,再結合實際出台單項性“子法”查缺補漏,逐步構建起上饒城市管理的法律體系。
 
  爲切實維護法制的統一,市人大常委會在審議條例過程中嚴格按照需要幾條就制定幾條,突出管理職責、措施、法律責任,以“針對問題立法、立法解決問題”爲遵循,多層次、多方位、多渠道摸清實際情況,尤其對違反上位法規定和不具有可操作性的內容進行了及時修改和完善,切實做到“有所立,有所不立。”
 
  盡管時間緊、任務重,但推進立法的過程卻不是簡單地過程序、走步驟,每項工作都充分體現建設法治上饒的決心、信心和力度。
 
  “爲什麽這麽規定,又爲什麽這麽修改。”法規起草部門、市政府法制辦,市人大相關專工委集體討論修改法規。在城管條例草案成形後,3家單位的立法人員曾持續五天兩夜集中討論條例草案,對草案逐條研究修改。市人大常委會還主動邀請省人大有關專工委領導和專家到上饒指導幫助,其中對城管條例的指導修改就持續了三天兩夜。
 
  2017年6月和8月,市人大常委會接收市政府提請審議兩部法規案後,按照立法程序要求進行了廣泛征求意見,先後在上饒之窗、上饒人大網站等平台全文公布條例草案征求意見建議,多次召開各類形式征求意見座談會、專家論證會,廣泛聽取多個相關部門、立法專家、人大代表、市民代表等各方面的意見,整理收集修改意見200余條。對各種渠道征集到的意見,法制委、法工委的同志對法規條文逐字逐句審讀、修改,包括每一個標點符號都受到“高度關注”,數十次易其稿。
 
  按照《上饒市立法條例》的規定,市人大常委會對兩個《條例》草案分別進行了三次審議。審議中委員們面對面地直接表達意見,有時甚至爲了一個字、一個詞爭得面紅耳赤——
 
  在審議《上饒市城市管理條例》時,針對“汙染防治設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用時”的表述,邱文清委員提出“必須”應改成“應當”。最後,大家討論後一致決定改成“應當”。
 
  在審議《上饒市農村居民住房建設管理條例》時,針對“依法強制拆除”表述,有委員認爲,條例本身就是“法”,應刪去“依法”二字,有委員則認爲“依法”不僅是指要依本條例,還要依照國家法律法規。最後從嚴謹角度考慮,大家認爲,應保留“依法”二字。
 
  精雕細琢終成器,千錘百煉始成鋼。
 
  2017年11月7日,上饒市第四屆人大常委會第七次會議審議通過了《上饒市城市管理條例》。11月30日,江西省第十二屆人大常委會第三十六次會議經過審議,決定批准該《條例》。
 
  2017年12月29日,上饒市第四屆人大常委會第九次會議審議通過了《上饒市農村居民住房建設管理條例》。2018年5月31日,江西省第十三屆人大常委會第三次會議經過審議,決定批准該《條例》。
 
  出台:
 
  精准實用,突出難點熱點問題的解決
 
  正是如此嚴謹的立法精神,使得兩部法規報省人大常委會法工委審查時都獲得了充分肯定,並最終在省人大常委會會議上全票或高票通過。不少省人大常委會委員在審議時,都給予了兩部法規充分的肯定:具有合法性、可行性,突出了難點熱點問題的解決,體現了地方特點。
 
  “一切法律的總目標一般是或應該是增加社會幸福。”《上饒市城市管理條例》緊緊圍繞市政基礎設施管理缺失、市容環境衛生髒亂差、交通秩序混亂等難點熱點問題制定了詳細的規範舉措,明確了城市優先建設公共設施,加強城市步道、盲道、無障礙通道建設等。同時,突出解決城市管理中普遍存在的體制不順、職責不清、依據不足、手段不夠、保障不足等問題,明確政府及其有關部門、公共服務單位、基層自治組織以及個人等在城市管理中的地位和責任,變城管“一家獨唱”爲“全民共治”城市。
 
  要管好城市,就必須在管理體制、機制、手段以及保障上創新。《條例》規定,構建起市人民政府統一領導,以縣級人民政府爲主,鄉鎮人民政府和街道辦事處爲基礎,部門聯動、權責明晰的管理體制;強化城市管理委員會職能,加大城市管理中重大問題協調處理的力度;建立智慧城市管理平台,運用大數據對城市管理事項實行網格化管理;由公安機關組建專門行政執法保障隊伍,依法處理妨礙城市管理行政執法的行爲。《條例》堅持教育與處罰相結合,對輕微的違法行爲,更多是設置警告、責令停止或者限期改正等處罰,沒有“單一”采用罰款的方式。對主觀惡意強、後果嚴重的違法行爲,則加重處罰。同時,對城市管理有關部門工作人員違反條例規定,如執法不力、失職渎職的都要追究法律責任。
 
  如何規範農民建房秩序,保障農民權益,確保與改革發展要求相協調?《上饒市農村居民住房建設管理條例》認真梳理農村居民住房建設工作中的熱點難點問題,在規劃和用地、申請和審批、建設與管理等事項上做了詳細規定,明確了法律責任。
 
  早些年,我市農村不同程度存在建房規劃滯後、土地浪費、環境破壞等問題,有的地方“只見新房、不見新村”或“只見新村,難有新貌”。爲此,《條例》突出規劃先行。對鄉村規劃作了詳細的規定:鄉鎮人民政府應當組織編制和完善鄉鎮土地利用總體規劃、鎮總體規劃、鄉規劃和村莊規劃;在建房審批時,必須依據當地規劃,明確建房的位置、用地面積、建築占地面積、建築面積、建築高度、四至範圍、建築朝向、建築風格和色彩等。
 
  “一戶一宅”是農村宅基地管理的基本制度,這項制度在《土地管理法》中已明確,但不夠細化。此次,《條例》作出了具體的規定。如農民易地新建住房的,在新房竣工後必須拆除舊房並退出宅基地;原有住房出售、出租或者贈與他人後,再申請宅基地的不予批准;現有宅基地面積能夠滿足分戶建房需要的,不再批新的宅基地。
 
  尊重基層自治是《上饒市農村居民住房建設管理條例》顯著特點之一。我市轄區地域較廣,各地風俗習慣不同,在農民建房及其管理上有不同做法。爲此,對于必須統一標准和要求的方面,《條例》予以明確,如建房申請條件、建設規模、審批程序以及監督管理等。對屬于自治範疇,不宜作統一規定的,如分戶的條件和程序、集體經濟組織成員資格的認定以及村民理事會的運行等,《條例》不作涉及或只作原則性規定。《條例》還對批後監管作了“立體式”規定,築牢監管防線。
 
  如今,兩個《條例》的實施,將爲建設大美上饒提供有力的法律支持和保障。我們有理由相信,不久的將來,上饒一定會變得更加文明和美麗。
 
 
 
 
本文來源于上饒新聞網[www.aleelang.com]
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